杨明：案说出版行政处罚涉诉案件诉权的“利害关系”
作者：杨明 副总队长
单位：天津市文化市场行政执法总队
摘 要
一、问题的提出
案例1：程某某向工商局举报甲公司编发非法出版物，且虚假宣传，并提供了其在甲公司拿到的涉案出版物。工商局确认基本事实后，认为不存在虚假宣传，非法出版物归新闻出版局管理，遂将案件移送新闻出版局。新闻出版局认为移送错误，又移送回工商局，但工商局否认收到回函。至程某某起诉时，案件未得到查处。程某某认为，二行政机关不作为，遂诉至法院。
关于程某某是否具有诉权？新闻出版局认为，程某某不具有本案行政诉讼的主体资格。本案涉及非法出版物管理的职责，程某某与我局是否履行职责没有法律上的利害关系，我局的行为并未侵犯程某某具体的人身权和财产权。
对此，法院认为，本案源起于程某某的举报，作为被举报标的物《春晖》等刊物的实际持有人，程某某与新闻出版行政主管部门是否依法履行对涉嫌非法出版物的查处职责之间存在一定利害关系和诉的利益，本院依法认可其在本案中的原告诉讼主体资格。”①
案例2： 赵某某具有中等职业学校教师资格。2018年，其向省新闻出版局举报，几所大学的内部刊物既无国内统一刊号，又无内部报刊准印证，属于非法出版物。有人在这些非法出版物上发表文章并在教师职称评审中作为申报条件提交并通过，客观上营造了非法出版物的市场空间，破坏了国家出版管理秩序，扰乱了社会公共秩序，请求对非法出版物予以清查。新闻出版局收到申请后，分别向有关单位调查情况。相关单位均否认出版过相关刊物。省新闻出版局向赵某某《复函》，告知了有关情况。赵某某不服，遂提起行政诉讼。
关于诉权，赵某某称：其提出的履行法定职责申请事项与新闻出版局具有直接的法律上的利害关系，新闻出版局不查处非法出版物，将导致以非法出版物评上职称的人挤占职称配额，就会降低自己评上职称的概率，所以其有权提起诉讼。
一审法院认为，赵某某向新闻出版局要求对非法出版物进行查处的行为属于举报，而不是为维护自身合法权益向行政机关进行投诉的行为。新闻出版局如何查处非法出版物及如何向赵某某答复，均不会对赵某某的行政实体法律规范体系所要求保护的合法权益产生影响。因此，赵某某与新闻出版局的查处及答复行为之间不具有符合《中华人民共和国行政诉讼法》所规定的利害关系，不具有本案的原告主体资格。二审法院维持了一审判决。②
上述两起案例，都是举报者之诉。案例1认为行政机关推诿扯皮。案例2不认可行政机关的处理方式和结果。但，关于举报者是否有诉权的问题，法官意见不尽相同。孰对孰错？或是都有道理呢？
二、关于诉权中的利害关系的法律依据和司法实践
1.诉权的法律依据
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。该法第四十九条第（一）项规定，提起诉讼的原告应当是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第（五）项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。
2.法官在案件中的适用与解读
在上述案例2中，关于诉权和如何理解“与行政行为有利害关系”，法官解读到，“行政诉讼本质上是受害人之诉，只有主张维护自身合法权益的人才可能成为行政诉讼的原告。上述条文（笔者注：《行政诉讼法》第二十五条）所规定的利害关系，应当是指当事人的权利受到行政行为的直接影响，存在受到损害的可能性，而与该行政行为形成的法律上的利害关系，不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的当事人均具有原告主体资格，即只有公法领域的权利和利益受到行政行为影响，存在受到损害可能性的当事人，才与行政行为形成行政法上的权利义务关系，才具有原告主体资格。”“原告主体资格应当以行政机关作出行政行为时依据的行政实体法律规范体系所要求保护的权益是否受到损害，作为与当事人是否存在利害关系的判断标准。”
赵某某的教师职称评定问题由多方面因素决定，但与新闻出版广电局对非法出版物的查处行为之间并无直接关联。”“赵某某向新闻出版广电局提出《申请》，要求新闻出版广电局进行查处的行为属于举报，而不是为维护自身合法权益向行政机关进行投诉的行为，新闻出版广电局对于赵某某在《申请》中提及的非法出版物如何进行查处及如何向赵某某进行答复，均不会对赵某某的行政实体法律规范体系所要求保护的合法权益产生影响。因此，赵某某与新闻出版广电局的查处及答复行为之间不具有符合《中华人民共和国行政诉讼法》所规定的利害关系，不具有本案的原告主体资格。①
笔者以为，法官的意见可以总结为三条。一是“行政诉讼本质上是受害人之诉，只有主张维护自身合法权益的人才可能成为行政诉讼的原告。”二是“原告主体资格应当以行政机关作出行政行为时依据的行政实体法律规范体系所要求保护的权益是否受到损害，作为与当事人是否存在利害关系的判断标准。”三是赵某某“要求新闻出版广电局进行查处的行为属于举报。”其利益是否受到损害，与公权力是否行使、如何行使没有直接的因果关系。
笔者支持上述法官的意见。
三、关于诉权利害关系的情形
囿于笔者之见，出版行政处罚涉诉案件常见的有两种情形。
一是被处罚者不服行政处罚而提起诉讼。二是第三人认为行政机关怠于履行职责而提起的诉讼。这部分又分“举报者举报他人违法”和“权利人投诉他人侵权”两类。第一种情形符合“与行政行为有利害关系”，是主要的类型，涉及的案例也比较多。第二种情形中的“举报者举报他人违法”，这类诉讼的争议主要集中在，行政机关的处理未达到其举报的目的。例如本文第一部分的案例1、案例2 。在诉权问题上，这部分的原告大部分不符合“与行政行为有利害关系”，往往被判败诉。第二种情形中的“权利人投诉他人侵权”，这类诉讼的争议主要集中在，权利人认为行政机关怠于履行职责，对被投诉者或没处理、或处理轻了、或没达到其目的，等等。这部分提起诉讼者是否符合“与行政行为有利害关系”人，是否符合适格的原告，要具体问题具体分析，不可一概而论。
关于第二种情形之“举报者举报他人违法”的两个案例
1.庞某某与B文化市场行政执法总队案——不认可行政机关对非法出版物价格的认定
2015年11月，庞某某向B市文化执法总队举报A公司向其销售的教材为非法出版物，要求予以处罚。经查，举报人反映情况属实。文化执法总队对A公司作出处罚。庞某某对处罚决定不服，认为执法者对于A公司所售非法出版物的单价认定太少，直接影响庞某某与他人特许经营合同纠纷中关于非法出版物销售价格的确定，侵犯了庞某某的合法权益，遂提起诉讼。
文化执法总队辩称，庞某某不具有行政诉讼主体资格，其诉讼请求没有事实和法律依据。一审法院认为，“庞某某的诉讼请求没有事实根据和法律依据，不予支持。”二审法院认为，“庞某某与他人特许经营合同纠纷中关于非法出版物销售的价格，应依据相关证据认定。文化执法总队对A公司作出的行政处罚，未对庞某某维护其合法权益产生影响，故庞某某的上诉意见无事实及法律依据，本院不予支持。”③
2.黄某某与N市文化广电新闻出版局案——不认可行政机关的处理方式
黄某某购买B公司的无线机顶盒，并办理了入网手续。2013年，黄某某向N市文广新局举报B公司擅自从事许可经营项目，要求责令B公司召回已销售的产品，保障包括黄某某在内的人身安全。接举报后，文广新局向有关单位下发《关于占用广播电视频率开展地面数字电视业务有关问题的通知》，限期整改，按规定申报。后，有关单位完成整改。黄某某认为，文广新局应在收到举报后对被举报人依法进行查处，而被告没有依法行政，构成行政不作为，提起诉讼。
法院认为：黄某某“对被告对第三人进行的行政处罚方式存有异议。但是被告如何作出具体行政行为，其行政行为的相对人并不涉及原告，不对原告的权利义务产生法律上的影响，因而原告不是被告查处第三人违法行为的利害关系人，不具备对被告文广新局是否履行职责及如何履行职责提出异议的主体资格。④
关于第二种情形中的“权利人投诉他人侵权”的两个案例
1.M出版社与S文体局文化行政管理案——权利人质疑以罚代刑
2015年8月25日，S文体局接到举报，举报H学校使用的教材涉嫌盗版出版物，侵犯了M出版社著作权。经查，举报属实。涉案数量达2746册，违法经营额48332元。S文体局作出处罚：没收侵权复制品2746册，罚款8000元。M出版社不满S文体局的处罚，提起诉讼。
M出版社认为，①H学校以盈利为目的，未经许可复制发行其图书，涉嫌侵犯著作权罪，S文体局不移送公安机关，属于以罚代刑。②即便H学校涉嫌犯罪存疑，但涉案金额高达48332元，S文体局仅罚款8000元，与法律规定幅度严重不成比例，处罚畸轻。⑤
最终，一审二审法院都维持了行政机关的处罚。
关于诉权问题，案件审理过程中没有争议。但在案外也有两种看法。
一是认为M出版社没有诉权。理由是：
行政管理部门行使公权力打击侵犯著作权的行为，一方面是维护权利人的利益，另一方面是维护公共利益，而且主要是维护公共利益。如果行政机关不履职，作为权利被加害的一方，“要求行政机关依法追究加害人法律责任的”（《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第十二条）而提起诉讼是可以的。但，行政机关已经责令停止侵权，没收了违法所得和侵权复制品，进行了罚款处罚，已经履职，侵权行为已经得到终止。权利人的利益已经得到维护。至于是否移送公安机关、罚款的多与少，完全是行政机关维护公共利益范畴的事情，已经与权利人没有法律上的利害关系。因此，M出版社无权再就加重处罚或者移送一事提起诉讼。
二是认为M出版社有诉权。理由是：
根据《刑法》和《著作权法》，侵犯著作权罪保护的客体是国家的著作权管理制度以及他人的著作权和与著作权有关的权益。这就建立起法律与著作权人之间的法律关系。侵权数量的大小，直接影响着权利人利益损失的多寡。因此，根据侵权程度给与行政处罚或是刑事处罚，让侵权者得到应有的处罚，杜绝或者减少侵权行为，即是对公共秩序的维护，也是对权利人利益的维护。如果侵权者触犯了刑律，执法者怠于履行职责，其行为与权利人之间就构成法律上的利害关系。因此，M出版社有诉权。
笔者支持第二种意见。本案的行政机关未质疑、法官也未拒绝诉权问题，或许也是认可第二种意见。
2.徐某与S新闻出版局案——投诉者质疑行政机关不作为
徐某认为，Q报《银行“斩客”》的文章与事实不符，影响其声誉，向S新闻出版局投诉，要求依法对Q报进行处理。新闻局接投诉后即要求Q报予以调查并对徐某作出回复。Q报认为稿件符合新闻规范。徐某不满，与报社对簿公堂。徐某败诉。后，徐某又要求新闻局对Q报进行处理。市新闻局答复，对已经通过诉讼等法定途径解决的，不予受理。徐某不服，提起诉讼。最终，经过两次审判，法院支持了行政机关。
关于诉权，法院认为：徐某作为申请行政机关履行法定职责的申请人，认为行政机关逾期不履行或者不答复的，依法可以向人民法院提起诉讼。⑥
笔者理解，徐某作为新闻报道的受影响者，其向行政机关请求对报社进行处理，属于“权利人投诉他人侵权”的投诉行为，徐某与行政机关是否作为、如何作为构成法律上的利害关系。
以上个人意见，仅供参考，欢迎业界批评、指正！
参阅文献：
①湖北省武汉市江岸区人民法院行政判决书（2015）鄂江岸行初字第00035号
②江苏省高级人民法院行政裁定书（2019）苏行终216号
③北京市第二中级人民法院行政判决书（2018）京02行终684号
④河南省南阳市中级人民法院行政判决书（2014）南行终字第00132号
⑤河北省石家庄市中级人民法院行政判决书案（2017）冀01行终601号
⑥上海市第三中级人民法院行政判决书（2015）沪三中行终字第134号
⑦《行政诉讼原告资格中“利害关系”的判断结构》作者：章剑生
⑧《如何理解“法律上利害关系”》作者：代温世
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