社会与自然资源学习小组 | 全民最幸福的国家，如何做自然保护？

原创 Sonam Choden 小象君 Elefam 2021-10-13

社会与自然资源学习小组（4）

——全民最幸福的国家，如何做自然保护？

“

对于自然资源的利用和保护，每天都会产生新的决策。有些决策导致当下资源的消耗，有些则推迟对资源的利用；有些决策仅产生区域性的影响，另一些则会影响全球的资源利用。我们所做的决策将决定我们及后代生活在什么样的世界。

阐述自然资源问题产生的背景，可以使我们了解人类行为——什么因素导致人们产生不同的观点，如何分配价值，各种情境如何影响人们的行动，以及这些行动的结果和长期影响。然而，若要解决问题，我们还需了解集体如何做出决策。

”

—— Susan G. Clark,

The Policy Process

本期分享嘉宾Sonam Choden，曾就读于耶鲁大学森林与环境学院，现于不丹王国流域管理部门工作，长期从事流域管理政策的制定工作，参与不丹多个水资源和湿地管理计划制定。

Sonam成为一名环境保护工作者是一件自然而然的事情，她说“我的整个人生都与环境保护有关，我相信从事这个职业是命运的安排”。在从事环境保护工作的过程中，Sonam越来越清晰地树立了自己的职业目标和人生目标，一步一步变成自己想要成为的样子——一个环境保护的领导者，与职位和薪金无关。

理论背景：一个全面有序的决策过程（Decision Process）是什么样的？

现代管理学之父Harold Lasswell，1956年提出了构成决策过程的七个功能。在过去六十年中，决策及其七个功能的概念被反复讨论和实践。耶鲁大学森林与环境学院教授Susan Clark认为，将自然资源政策与管理视为一个决策过程是最利于实现更好的保护与管理自然资源的方式。在《策略过程》（The Policy Process）一书中，她对七个功能根据环境问题的特点进行了详细的解析。

（1）Intelligence 信息，又可以称为Planning，是获取和处理信息并将其传递给决策者和其他人的过程。

（2）Promotion 倡导，指提倡并动员人们了解和支持某项决策。

（3）Prescription 规定，是阐明决策的基本目标及规范等，研究这些规则可能的影响。

（4）Invocation和（5）Application共同构成了“Implementation”。某些情况下，Invocation可以理解为资源配置。我们制定了政策，需要去寻求配套资源的支持，如人力、财力、物力等，保证制定的项目或者政策可以执行。运用这些资源去执行决策则是Application功能。在另外一种情境下，Invocation又可以理解为其它含义，比如在法律法规的制定中，Invocation可以是执法，Application为司法。即Invocation是初步的执行，但是真正运用这个法律是在司法阶段，人抓了还不能定罪，送到法庭，由法庭根据相应的条款定罪。

（6）Appraisal 评估，是对整个决策过程以及规定是否成功实现目标的评估。

（7）Termination 终止，是废除或大规模调整规定。

*这里对七个功能的中文翻译仅供参考，以方便读者理解。未来学习小组会更仔细地翻译《策略科学》全书中的概念。

下文中的案例会反复运用这个框架，读者可以一边读一边回来参考

Sonam在耶鲁大学就读期间，研读了Susan Clark的《策略过程》一书，结合自己的经验对决策过程深有体会。她以不丹的流域管理为例，讲述了在政策制定和执行的过程中以上的七个功能，帮助我们更加形象的理解决策过程如何更好地促进环境保护的实践。

以下内容根据7月22日社会与自然资源学习小组第五次线上分享笔记整理。

Sonam Choden：不丹王国政府的水和湿地项目主持人，负责管理不丹全国的湿地和相关政策法规的制定和执行。她是“拉姆萨尔国际湿地公约”在不丹的联络人，水和湿地国际论坛的不丹王国代表，并参与许多关于减缓和适应气候变化的跨学科研究和实践项目。

不丹王国的保护基因

不丹，这个位于喜马拉雅山下，人口不足70万，充满了神秘感的国家，被誉为是世界上幸福指数最高的国家。提起不丹，大家可能马上就会联想起庄严肃穆的寺庙。佛教和不丹的传统文化、社会结构密不可分。在宗教文献和历史记录中，有着大量关于树木、湖泊和其他自然环境的描述和教义。人与自然和谐的理念深深植根于不丹独特的传统文化中，影响着这个国家的政策、发展目标和人民生活的方方面面。

不仅如此，不丹的基础教育对于环境保护的教育也非常重视。Sonam在其分享中多次提到，她少年时期在不丹所受到的关于环境保护的教育对她职业生涯规划和人生目标确立的影响。环境保护的理念在这里深入人心，每一个人都以此为己任。

第四任国王为第五任国王加冕

20世界70年代，不丹的第四任国王提出：对于不丹王国，国民幸福总值（GNH）比国民生产总值（GNP）重要。国民幸福总值（Gross National Happiness）是指要维持经济增长和社会发展、环境可持续性、文化保存的平衡，更加重视社会福祉而不是经济增长。GNH被写入了不丹的宪法，成为社会发展的目标和一切法律、政策的基础。不丹的宪法中，还写入了环境保护的相关内容。不丹70%以上的面积都被森林覆盖，宪法规定至少60%的森林必须永续保存，不得被破坏。

不丹的发展计划、政策法规等，如森林与环境保护法、矿产法案、环境评价法和2020愿景等都是围绕宪法中基本的发展目标所制定的，各个法规间相互联系、相互支持。环境保护的理念贯穿于政府的管理中。

不丹的流域管理计划

不丹水资源非常丰富，有阿莫河、旺河、普纳昌河和马纳斯河四大水系。水力发电是其重要的能源，并且与印度签订了水电合作协议。不丹是山地国家，大部分地区是狭窄的山谷，如果水资源遭到破坏将会对生态安全、能源安全构成严重的威胁。因此，不丹成立了专门的流域管理部门来制定流域管理政策、执行保护措施等。

对于决策制定者而言，首先需要明确的是决策目标。如果没有明确的目标，决策将会随着领导变更，不同观点的加入和困难的出现而发生方向的转变。因此，当这个部门建立时，Sonam和她的同事们首先制作了一个路线图，明确了这个部门目标、愿景和具体要开展的行动概要。当然，路线图的建立需要考虑到方方面面，比如从全球角度看需要做什么，不丹以前做过什么，这个问题的复杂性等。

管理者无法对所有的流域都进行管理，因此，需要进行分类和分析，找出关键点。Sonam对全国186个流域进行分类，只针对其中的关键流域制定管理计划。每一个流域的管理都有其具体目标，这取决于流域的状态。不是所有的流域都是相似的，也不是所有生活在流域中的人都是相似的。Sonam建议要根据每个流域的特点，制定管理计划，然后执行这些管理计划，在此过程中也要对决策目标保持持续的关注。

在流域管理计划中，Sonam所在的部门推动了一系列具体的指南、保护项目和措施等。她通过对不同项目的解析，进一步说明决策过程的各个功能。

来源于《策略科学》一书的决策过程概括

气候变化项目与REDD+：资源配置

（Invocation）任何环境保护或者其他的行动，都需要持续的财政和人力等方面资源的投入。气候变化项目与REDD+成为流域管理计划的一部分，不仅是因为其对流域生态系统的影响，更现实的问题是，这是从国际上获取经费的重要渠道。同时，为了为流域管理决策的执行争取其他更多资源，不丹还加入了国际湿地公约，学习国际经验和技术，获得更广泛的国际支持。在整个流域管理计划的决策过程中，气候变化项目与REDD+，国际湿地公约都是资源配置的重要组成部分。

Sonam工作所在的项目地之一

森林与自然保护法修订：评估与终止

（Appraisal & Termination）

决策并非一成不变的。资源的保护与利用问题非常复杂，并且处于不断的变化之中。决策在具体实施中也面临着一系列的挑战，随着环境的变化、认识的加深，决策也应该做出相应的调整。这就涉及到决策过程中的评估和终止功能。

2006年，不丹制定了以保护森林为核心目标的《森林与环境保护法》，2010年制定了湿地项目。管理者逐步认识到湿地的重要性，以及和各个生态系统之间的联系。当湿地生态系统发生变化，随之而来的是其他环境问题，如空气质量和水质下降，景观的破坏等。但是湿地保护在所有的政策法规中，都没有被提及。与此同时，决策者对于森林保护目标的认识也发生了变化，不仅要保护森林，也要同时满足生活在森林中人们的需求。通过评估，2006年的《森林与环境保护法》和2010年的湿地项目，被2017年制定了新的《森林与环境保护法》取代，新的法规将湿地保护、生态系统保护、资源的可持续利用纳入其中。现在对不丹湿地的评估仍持续在执行，评估获得的信息将不断地反馈到政策中。

不丹的森林与湿地

湿地资源调查：执行

（Application）

新的《森林与环境保护法》规定，所有的湿地都要被保护，为了实现这一目标，流域管理部门正在组织开展湿地资源调查。政府为湿地资源调查投入了大量资源和人员保障，还需要给执行者提供执行这项规定的适当的工具和方法，如本底图，操作指南等。工作人员在野外使用GPS定位，然后回到办公室在湿地的本地图上标注出来即可。按照规范的操作流程，可以减少偏差，更顺利地实施湿地管理计划。这是决策过程中的执行阶段，需要考虑合理性、实际操作性和成效性等要素。

水源地监测项目：信息

（Intelligence）

干涸的水资源

目前，不丹国内的一些媒体报道了水资源干涸的问题。为了确定这个问题，了解问题的成因，流域管理部门执行了“水资源干涸问题研究”的项目。他们通过社区访谈，科学监测等方式，完成了水资源存量分析，绘制了不丹饮用、灌溉和商业用水的水源图。并计划在未来两年，针对6-7个水源地建立长期的监测体系，分析水资源干涸的原因。这正是决策过程中的信息功能。同时，在社区访谈中，他们也做了大量的倡导工作，这些信息同样可以应用于将来的评估。

冰川项目：一个失败案例

Thorthormi冰川

不丹是一个山地国家，通常山谷狭窄，当洪水倾斜而下，河流沿线的水力发电设施、城镇和农业区将遭到严重破坏。现在这类问题都完全与气候变化联系起来，冰川融化造成了洪水泛滥。因此，Thorthormi冰川开展了一个大型的气候变化适应项目。但是，Sonam建议，不要从个人的视角去预设某个问题的原因。人们常常基于自己实践的经验，提出一个问题，并且迅速对问题进行诊断。这不是一个好的决策过程。

Sonam从小时候就生活在这个区域，她见证了不同的决策在这个区域的实施。比如，为了“景观优美”，引入了外来物种；防止破坏，将湖泊围起来等。她认为气候变化可能是造成上述问题的原因之一，但是这一系列决策的执行，也同样是导致过去10-20年发生这样戏剧性变化原因。外来物种入侵了湿地生态系统，围湖措施阻碍了湖水的流入和流出通道。如果只考虑气候变化的适应性，并不能有效的缓解Thorthormi冰川湖泊洪水的问题。因此，在决策过程中，决策者应该充分理解问题。

与之类似，为了保护干净的水源，不丹在其他一些湖泊或水源地的管理计划中，也采取了围湖的措施。野生动物可能会因为找不到水源而进入村庄，产生人畜冲突。还有不丹的植树活动，因为对植树对保护水源的重要性缺乏科学的认识，树木少有成活。

被围栏挡住的水源

这些案例中，决策者没有充分理解问题，就采取了行动，这不仅不能解决问题，造成资源的浪费，反而还可能产生新的问题。

启示

在决策过程中，七个功能并不是按顺序发生的，不是一个线性的过程，可能跳跃或者循环。不同机构和群体在这个过程中扮演不同角色，擅长执行不同功能，也可能有的机构会参与所有的阶段。这些功能都不是孤立的框架，他们往往互相联系、交杂在一起。

在现实中，决策过程是一个非常复杂的系统，它处于庞大的社会背景下，受到不同文化的影响，可能会产生不可预料的结果。同时，它又是一个连续的、变化的过程，并不会止于某项决策。执行者应当充分认识到决策过程的复杂性。就具体决策而言，对问题了解得越细致，越全面，决策将越有效。

Sonam认为，由于文化背景、社会结构、社会环境不同，各个国家推动政策制定、执行和出现问题做出改变的过程都有其特性。很多NGO针对他们看见的“国际问题”，采取了“在所有国家都适用的”策略，这常常导致了他们的策略在某些国家没有成效。我们应该做的是分析和构建适合本国或者当地的决策过程，而不是照搬他人的经验。

另外，Sonam还强调实践的重要性，“任何经验都是好的经验”。学校教育教给我们理论知识，实践则能够帮助加深对理论的理解。想要全面的认识问题，需要我们在实践中不断学习。

部分图片由Sonam Choden提供

往期学习小组笔记

（1）社会与自然资源学习小组 | “我们科学家不知道如何做到”

（2）社会与自然资源学习小组 | 飞越太平洋的保护之路

（3）社会与自然资源学习小组 | 来自刚果盆地的启示

社区保护文献概译

（1）社会与自然资源学习小组 | 当地人如何看待“社区保护”

分享会笔记整理：

马雪蓉：在中国人与生物圈国家委员会秘书处工作，主要工作内容为组织中国的保护区申报联合国教科文组织世界生物圈保护区，以及中国的世界生物圈保护区评估工作。

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